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排行:“辨识”政府采购“工程”之属性

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2018年10月29日 08:36 来源:中国政府采购报打印

■ 陈仕艳

工程系政府采购和招投标领域的重要内容,但实际执行中,因对工程属性把握不准确,或明知属于货物或服务却当成工程执行招标投标法,导致适用法律错误、引起法律纠纷的情况时有发生。因此,科学合理界定项目属性是保证招投标和政府采购活动适用法律准确的关键。

把握工程属性的原则

《政府采购法》第二条规定,“本法所称货物,是指各种形态和种类的物品,包括原材料、燃料、设备、产品等。本法所称工程,是指建设工程,包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。本法所称服务,是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”另外,《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《政府采购法实施条例》)也明确了工程的定义,并且与《中华人民共和国招标投标法实施条例》(以下简称《招标投标法实施条例》)的定义完全一致。根据上述法律法规规定,应从以下三方面把握政府采购工程项目的属性:

一是“工程”必须与“建设”紧密相连。无论是《政府采购法》及实施条例还是《招标投标法实施条例》,定义工程时,均称为“建设工程”,即“工程”与“建设”密不可分,并有很强的时限性,即必须是正在或准备建设的工程,才称为工程,已建设完成的工程,构成了固定资产,就不能再称为工程,应归类于货物属性,例如通过工程建设形成的各类房屋、道路、桥梁、管网、渠坝、码头及其附属设施等,均属于货物,采购这些已构成固定资产的“工程”,无论采用招标方式还是非招标方式(竞争性谈判或磋商、询价、单一来源采购等方式),均应执行《政府采购法》及实施条例。

二是不能将工程(建设工程)范围人为缩小,狭隘地认为建设工程只限于建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮。无论是《政府采购法》及其实施条例还是《招标投标法实施条例》,对建设工程定义时,均用的是“包括”二字,即是以列举的形式对建设工程进行说明,而不是用肯定的形式认定建设工程就是指建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮。结合《建设工程质量管理条例》和《建设工程安全生产管理条例》关于“建设工程,是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程”的定义,工程应当是指所有通过设计、施工、制造等建设活动形成有形固定资产的总称,与建筑物和构筑物无关的其他建设工程,如,各种管道线路铺设工程,室外体育娱乐设施建设工程,荒山园林绿化工程,单独的装饰装修工程和拆除工程,土地整理工程等,也属于工程范畴,采用招标方式时应执行《招标投标法》及实施条例。

三是不能将工程范围无限扩大,笼统地将所有带“工程”字眼的项目均当成建设工程。一些与建设工程无任何关系的“工程”,如“希望工程”“助学工程”“五个一工程”“211工程”等,属于社会重大活动事项,明显不属于建设工程范畴;一些名义上称为“工程”,如“计算机网络系统工程”“灯光音响工程”“机房建设工程”“交通设施设备安装工程”“交通标线施划工程”“脚手架和展台等临时架搭建工程”等,本质上属于货物或服务采购项目,只有其作为建筑物或构筑物等建设工程的配套设施设备和服务时(即与建筑物或构筑物等工程主体不可分割),才属于和工程建设有关的货物或服务,采用招标方式时执行《招标投标法》及其实施条例。非在建工程采购上述属于货物或服务性质的“工程”,无论是采用招标方式还是非招标方式,均应执行《政府采购法》及其实施条例。

辨识“工程”属性的方法

1.包含货物(设施设备)和服务(施工安装)的采购项目

该类项目,名称上一般含有“工程”二字,如上面列举的“计算机网络系统工程”“灯光音响工程”“机房建设工程”“交通设施设备安装工程”等,主要涉及“工程”与“货物”的辨识,可从以下两方面界定:

一是根据项目所涉及的建筑物或构筑物等工程的设计图纸进行界定。如果该类项目中的设施设备等货物内容包含在建筑物或构筑物等工程项目的设计图纸中,则应定性为与工程有关的货物和服务,无论是工程建设过程中采购,还是建成后对这些设施设备等进行维修改造,选用招标方式时,均应执行《招标投标法》及实施条例。如果该类项目中的设施设备等货物内容未包含在建筑物或构筑物等工程项目的设计图纸中,即与工程建设无关,则应为单独的设施设备(含施工安装)采购,属于《政府采购法》规定的货物和服务,无论采用招标方式还是非招标方式,均应执行《政府采购法》及其实施条例。

二是根据采购项目的预算或造价清单进行界定(主要适用于单独采购含有施工安装的设施设备项目)。如果清单中的设施设备等货物清单费用低于施工安装等费用,应当成工程项目,采用招标方式时,执行《招标投标法》及其实施条例;反之,如果清单中的设施设备等货物清单费用超过施工安装等费用,则应属于《政府采购法》规定的货物和服务,无论采用招标方式还是非招标方式,均应执行《政府采购法》及其实施条例;如果无法根据清单确定项目属性,可按照有利于项目实施的原则确定其属性。

2.不包含货物(设施设备)或仅包含小量施工材料的采购项目。

该类项目,其名称往往也含有“工程”二字,如“设施设备维修工程”“零星维修改造工程”“展厅、舞台等临时架搭建工程”“交通标线施划工程”等,主要涉及“工程”与“服务”的辨识,可根据项目实施后是否构成固定资产进行界定。如果该类项目经施工后构成固定资产,或者属于一次性的对原固定资产进行维修改造,则属于工程项目,采用招标方式时,执行《招标投标法》及其实施条例;如该类项目经施工后不构成固定资产,或虽与固定资产有关,但非一次性的对固定资产进行维修改造,而是经常性的维修维护,则应属于服务项目,无论采用招标方式还是非招标方式,均应执行《政府采购法》及其实施条例。

3.国有企业的采购项目

根据《政府采购法》第二条“本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”规定,国有企业不属于《政府采购法》规定的采购主体,无论是货物、服务还是工程,也无论是政府投资还是社会投资,国有企业的采购项目,均不属于《政府采购法》管理范畴,不应纳入政府采购。如果国有企业的采购项目属于《招标投标法》规定的依法必须招标的工程建设项目(包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等),则应当执行《招标投标法》及其实施条例。

(作者单位:山东省潍坊市文化旅游建设投资有限公司财务科)