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访谈:从审计角度解读《国有金融企业集中采购管理暂行规定》

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2018年09月21日 09:13 来源:中国政府采购报打印

■ 裴育

财政部2018年2月5日印发了《国有金融企业集中采购管理暂行规定》(财金〔2018〕9号,以下简称《规定》),自2018年3月1日起施行。《规定》旨在提高国有金融企业集中采购效率,规范国有金融企业集中采购行为,更好地落实“放管服”改革。本文试从审计角度进行一些解读。

一、《规定》出台的背景与主要亮点

(一)《规定》出台的背景

《关于加强国有金融企业集中采购管理的若干规定》(财金〔2001〕209号)虽然发挥了积极作用,但随着我国经济社会的发展和金融改革的不断深化,国有金融企业集中采购面临的现实情况与当年制度出台时相比,已发生了较大变化,主要体现在:

(1)集中采购相关法律法规体系不断完善。2000年和2003年《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》相继出台,此后有关部门围绕规范招投标行为和政府采购等事宜,还出台了一系列法规和规范性文件。

(2)国有金融企业体制改革稳步推进,现代公司治理机制已基本建立。国有金融企业的管理水平逐步提升,经营行为日益规范。

(3)随着物价水平的上涨和企业需求的多元化,国有金融企业集中采购的规模和复杂程度也大幅增加。因此,有必要对原有规定进行修订。

(二)《规定》的主要亮点

按照“简政放权、框架指导、规范程序、加强督查”的原则,《规定》做了较大幅度调整,主要亮点如下:

(1)在明确集中采购原则和管理框架的基础上,取消有关向主管财政部门报备、报告、审核等环节。

(2)明确国有金融企业应做好集中采购相关的组织、制度建设,并赋予企业自主决策的灵活性;其制度建设包括制定本企业集中采购目录及限额标准、内部集中采购管理办法,建立健全内部监督管理制度等。

(3)在取消事前报备要求的基础上,新增了集中采购的信息公开要求,同时明确了财政部门通过市场化手段和加强事后监督检查职责。

(4)明确集中采购方式原则上应优先采用公开招标或邀请招标的方式,需要采用非招标方式的,应符合有关规定并事先履行内部管理程序。

二、金融系统集中采购制度构建的基本思路

金融系统在构建集中采购制度时,有四项基本制度需要尽快制订。

1.企业内部集中采购管理办法(参照国家有关法律法规和本规定),但至少应包括以下内容:

(1)明确公司集中采购范围,以及不同采购方式的具体适用情形;

(2)实施集中采购的具体程序,包括编制采购计划、采购项目立项、编制采购需求、实施采购、签订合同、采购验收、资金结算、档案管理等;

(3)明确集中采购活动的内部监督检查主体及职责;

(4)对违法违规和违反职业道德等人员和单位的处理处罚措施等。

2.公司集中采购目录及限额标准(可参考省级以上人民政府定期发布的集中采购目录及标准);

3.公司集中采购内部监督管理制度;

4.公司集中采购管理体制与运行机制。

三、金融系统集中采购内部审计监督的着力点

《审计署关于内部审计工作的规定》已经审计署审计长会议审议通过,自2018年3月1日起施行。

所谓内部审计,是指对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议,以促进单位完善治理、实现目标的活动。国有企业应结合本单位实际情况,建立健全内部审计制度,明确内部审计工作的领导体制、职责权限、人员配备、经费保障、审计结果运用和责任追究等。

国有企业内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构应当在企业党组织、董事会(或者主要负责人)直接领导下开展内部审计工作,向其负责并报告工作。

国有企业应当按照有关规定建立总审计师制度。总审计师协助党组织、董事会(或者主要负责人)管理内部审计工作。

《审计署关于内部审计工作的规定》的正式出台实施标志着新时代内部审计工作开启了新征程,其进一步拓展了内部审计职责范围,强化了内部审计的独立性,加强了内部审计结果的运用,加强了审计机关对内部审计工作的业务指导和监督。

(一)内审工作职责范围(着力点)

内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构应当按照国家有关规定和本单位的要求,履行下列职责(《审计署关于内部审计工作的规定》第12条):

(1)对本单位及所属单位贯彻落实国家重大政策措施情况进行审计;

(2)对本单位及所属单位发展规划、战略决策、重大措施以及年度业务计划执行情况进行审计;

(3)对本单位及所属单位财政财务收支进行审计;

(4)对本单位及所属单位固定资产投资项目进行审计;

(5)对本单位及所属单位的自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况进行审计;

(6)对本单位及所属单位的境外机构、境外资产和境外经济活动进行审计;

(7)对本单位及所属单位经济管理和效益情况进行审计;

(8)对本单位及所属单位内部控制及风险管理情况进行审计;

(9)对本单位内部管理的领导人员履行经济责任情况进行审计;

(10)协助本单位主要负责人督促落实审计发现问题的整改工作;

(11)对本单位所属单位的内部审计工作进行指导、监督和管理;

(12)国家有关规定和本单位要求办理的其他事项。

(二)内部审计的职能定位

公司的内部审计过程贯穿在企业管理活动的始终,主要过程是咨询活动、评价活动、检查活动;每个活动相对应的职能分别是咨询职能、评价职能和检查职能。

内部审计的三大目的,即通过检查职能来完成纠错和防治公司舞弊行为发生的目的;通过评价职能和咨询职能完成相关的内部控制和风险管理的评价,为企业提供建议等咨询服务,并通过寻找其中的缺陷来提高企业效率和增加企业价值。

(三)审计在企业集中采购中的着力点

(1)集中采购预算编制的科学性与合理性;

(2)集中采购执行进度与效率;

(3)集中采购程序与采购方式的科学性与合理性;

(4)集中采购结果的真实性与有效性(包括绩效评价);

(5)集中采购风险控制与制度建设情况。

(四)集中采购审计的主要环节

1.物资采购前期审计

从制定年度审计计划开始到具体实施物资采购审计程序之前对各项审计工作做出的安排:

(1)编制年度审计计划,确定审计对象;

(2)获取与研究相关资料,制定项目审计计划和审计方案;

(3)审查、评价内部控制。物资采购内部控制包括控制环境、风险管理、控制活动、信息与沟通以及监督五个要素。

2.物资采购过程审计

根据采购内部控制评审结果,确定采购计划、价格、合同、执行等方面的测试范围、重点和方法,以收集审计证据。

(1)采购计划审计:对采购计划中所列物资价格、数量、质量、采购方式和供货商选择等的真实性、合理性和有效性等进行的审计(审计内容主要包括:采购计划编制依据的可靠性;采购计划审批程序的合规性;采购计划所列价格的合理性;采购计划所列物资数量的合理性;采购方式选择的合理性;供货商选择的合理性);

(2)采购申报价格审计:对采购价格申报内容的完整性、价格标准确定的合理性和申报程序的规范性等方面所进行的审计;

(3)采购合同审计:对采购合同的合法性、完整性和有效性等所进行的审计;

(4)物资采购计划执行情况审计:指在采购物资运达组织后,对物资验收、入库、计量,价格和货款支付等业务执行的适当性、合法性和有效性等所进行的审查和评价。审计内容主要包括:采购方式、质量控制、计量、价格、仓储保管等执行情况审计,采购票据和采购负债确认及付款执行情况审计。

3.物资采购后续审计

内部审计人员在提交了物资采购审计报告后,针对报告中所涉及的审计发现和审计建议所进行的跟踪审计,目的是确定被审计单位对于审计报告中所揭示的问题和偏差的纠正和改进情况以及产生的实际效果。

应关注的风险领域,包括物资超储积压或储备不足风险、物资使用质量低劣风险、物资价格失控风险、资信低的供货商定点供货风险和审计建议无效风险等。

四、基于信息化管理平台的采购管理内部控制

为了顺利实现采购管理目标,企业应明确采购管理各环节的内部控制关键点,做好信息系统基础设置工作。

(一)计划和申购环节的内部控制实现

1.计划和申购环节的主要风险

采购计划和申购是采购管理流程的起点,该环节的主要风险有:采购计划编制不合理;不参考业务需求预测,随意编制采购计划;申购未经审批或越权审批。以上风险不仅会导致企业采购物资过量,提高库存成本,还会影响企业正常运营。

2.计划和申购环节的内部控制关键点

(1)建立每月一次的供需平衡会制度,平衡采购、销售、运营、库存物资,控制企业存货成本。按照仓库库存情况制定当月产品销售计划、运营计划,产品调拨计划,结合当月运营计划进行各类用品需求类别和需求量分析,进行各类用品库存平衡,确定当月采购数量类别和数量、金融企业内调拨类别和数量。

(2)执行企业全面预算管理。企业每年9月经董事会确定战略规划目标,下达给各分支机构,各分支机构根据自身情况制定运营、采购、成本控制、人力资源成本等预算,公司财务综合统计上报董事会通过,12月底下达各分支机构下一年的销售、运营、采购等预算。计划员严格执行预算管理,申购单的申购内容和数量由预算管理系统自动生成,信息系统设置时控制计划员修改权。

(二)合同管理的内部控制实现

1.合同管理的主要风险

合同管理是采购管理中的重要内容,该环节主要是与供应商签订具有法律约束力的协议,包括供应商的选择、采购方式及采购价格的确认等内容,主要风险有:采购员营私舞弊,供应商选择不当,大额采购未执行招投标制度;采购价格不合理,采购物资质次价高,采购员私拿回扣;未经授权对外订立采购合同,合同内容有重大疏忽和欺诈,导致企业合法权益受侵害,合同不能如期履约等。

2.合同管理的内部控制关键点

(1)优质优价标准的确立。审计、财务等部门负责合同管理基础设置中优质优价标准方案的确立与维护,采购合同草稿、电子发票录入等均需参考优质优价方案,防止采购价格过高,控制采购成本。

(2)建立合同审批制度。按采购物资和单价变动幅度分设审批流。分别按A类主要物资、采购单价在计划单价基础上变动超过5%和其他等三种情况设置不同的审批流程,可以有效控制不同情况物资采购的风险。

(3)建立大宗物资招投标制度。企业招投标小组组织大宗物资的招投标管理,邀请质量合格的供应商参与投标活动,最后与中标供应商签订初步供货合同。

(4)供应商档案资料和信用评级体系的确定。采购部负责维护信息系统内部供应商档案,并定期根据历史资料和社会评价,确定供应商信用体系。

(三)物资验收入库环节的内部控制实现

1.物资入库环节的主要风险

采购物资入库前要接受质检部门的验收,保证物资质量符合合同规定,满足销售和运营要求,该环节的主要风险有:质检部门对验收物资标准不明确,导致不合格产品流入企业;入库单产品数量、规格和实际入库情况不符,对物资的管理失控。

2.物资入库的内部控制关键点

(1)库管员比对到货单记录,现场盘点入库物资。根据信息系统自动传递的到货单确认采购物资实际数量、规格型号、批号及入库物资的外观后入库,检验不合格的物资做退货单处理,采购员办理相关退货手续,检验合格的物资进行质量报检,确保合格物资入库,入库物资账实相符。

(2)质检部门抽检样品质量,得出样品检质量信息结果。质检员收到报检信息,进行质量取样送检,维护质检单,检验员录入质量分析结果,质检负责人进行最终判定,严格控制产品质量,防范不合格的产品入库。

(四)发票管理的内部控制实现

1.发票管理的主要风险

采购发票包括采购专用发票和采购普通发票。一般情况下,采购员应尽快督促供应商开具采购发票。该环节的主要风险有:收到供应商开具的假发票,发票的税额计算有误,采购发票传递过程中丢失。

2.发票管理的内部控制关键点

(1)实施采购发票的全程监控。采购员在初步检查采购发票的真实性、合法性和有效性后,接收采购发票,及时传递给会计人员,会计人员进行发票真实、合法、有效性检查后,在信息系统中录入电子采购发票,并比对审核采购发票。

(2)实施采购结算管理。通过采购发票和入库单结算管理,不仅可比对优质优价标准控制采购发票与采购合同的一致,还可以详细了解采购物资是否按时、按质、按量发货、入库,采购物资是否符合销售和运营要求。

(五)应付款管理的内部控制实现

1.应付款管理的主要风险

应付款是在采购过程中产生的结算资金。企业对采购预算、合同、相关原始凭证、审批程序等内容检查无误后,按照采购合同的规定应向供应商办理货款支付。该活动的主要风险有:付款审核检查不完整,付款方式不合适,付款金额控制不严,导致企业资金和信用受损。

2.应付款管理的内部控制关键点

(1)严格采购过程的控制和跟踪管理。一旦发现异常,立刻中断向供应商付款,避免企业资金受损,及时调整信息系统中供应商档案中的信用。

(2)科学选择采购的付款方式。根据国家支付结算规定和企业资金情况选择付款方式,防范资金风险,同时严格遵守合同规定,避免法律纠纷,相关采购支付一律通过银行转账。

(3)加强预付账款和定金的管理。大额、长期预付款和定金应进行追踪核查,对款项的合理性和回收风险进行评估,发现问题及时采取措施。

(作者单位:南京审计大学)