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环球:采购人自建供应商库岂能作为投标门槛

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2018年05月10日 09:54 来源:中国政府采购报打印

  ■ 杨文君

  案情

  关于某高校采购校园网基础设施改造更新工程(一期)项目,有供应商举报称:招标文件中“生产厂商获得CMMI4级认证时间不少于三年”的评分标准设置不合理;评审过程中,个别评审专家涉嫌未按照招标文件规定的评审方法、评审标准独立评审,部分评审专家涉嫌泄露评审细节;有两家投标供应商涉嫌串通投标。

  经财政部门审查,该项目招标文件将“获得CMMI4级(或以上)国内认证的时间不少于三年”作为评审因素,违反了《政府采购法》第二十二条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部第18号令,以下简称18号令)第二十一条的规定(该案件处理时,18号令仍在实施),举报事项1成立。举报事项2、3则缺乏事实依据。

  此外,在本项目监督检查处理过程中,财政部门发现,本项目招标公告显示,潜在供应商须在该高校供应商库注册、审核通过后,才能购买标书,且在办理注册入库时须提供纳税证明等材料。该行为属于《政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)第二十条规定的“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”的情形。根据《政府采购法》第三十六条第一款第二项的规定,责令该高校废标。

  分析

  本案中,财政部门对前三项举报内容的处理并无争议。引发关注和讨论的,是采购人自建的供应商库能否作为投标门槛,即供应商是否必须要在采购人建立的供应商库中注册并通过审核,方可投标的问题。

  对此,中央财经大学财政税务学院教授姜爱华给出了否定的答案。她指出,《政府采购法》第二十三条规定,“采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况,并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求,对供应商的资格进行审查”,但该条并未明确采购人能否建立供应商库,也未明确采购人自行建立的供应商库是否具有与省级以上财政部门建立的供应商库同样的效力,即供应商须在该供应商库中完成注册登记、审核等手续后,才具有投标资格。

  姜爱华进一步分析,供应商库应由政府采购监督管理部门建立。《条例》第六十三条明确,“各级人民政府财政部门和其他有关部门应当加强对参加政府采购活动的供应商、采购代理机构、评审专家的监督管理,对其不良行为予以记录,并纳入统一的信用信息平台”。基于此,省级以上财政部门有权设立供应商库,确定供应商入库标准,并由供应商根据具体要求进行申请注册,财政部门对供应商资格进行审核。但应考虑简政放权的改革需要,利用“互联网+”等手段提高审核效率。

  不过,实践中,确实有部分采购人将与自己业务联系紧密、服务优信誉好的供应商列入本单位、本部门的供应商库,作为提高采购效率的举措之一。“这类采购人自行建立的供应商库仅具有内部参考意义,与省级以上财政部门建立的供应商库在法律效力上具有本质区别。”东部某省财政厅政府采购处负责人告诉记者,采购人自行建立的供应商库,在入库标准、入库条件等方面具有较大的特定性,甚至带有某些主观性,仅作为遴选合适供应商的参考依据可能并无不妥,但如在招标公告或招标文件中要求供应商必须在该供应商库中注册、审核通过后才能参加政府采购活动,显然缺乏法律法规依据,属于“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”,应当禁止。

  此外,有专家提出异议,认为部分地区的政府采购供应商管理办法中规定,“只有注册并登记加入政府采购供应商库,接受各级采购单位、采购代理机构和财政部门的诚信考核和管理的供应商,才能参加采购活动”,如此规定,有将供应商入库设定为行政许可之嫌,不符合《政府采购法》相关内容。

  该专家指出,按照《行政许可法》第二条的规定,“本法所称行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为”。一种民事行为,如果需要经过行政机关的许可才能进行或者继续进行,就是行政许可,不论这种行为的名称是否是行政许可,也不论这种审查是否严格。《政府采购法》规定政府采购合同适用合同法,因此,参加政府采购活动或者订立政府采购合同是一种民事行为。而供应商注册并登记加入政府采购供应商库,是需要经过审查的。不论这一审查工作是由行政机关直接完成,还是由行政机关委托或授权给各级采购单位和其他机构,都属于行政审查。

  姜爱华则认为,要求供应商加入供应商库,并不存在设定行政许可的嫌疑。设立统一的供应商库,是提高政府采购效率的一个重要途径。参与政府采购的供应商应具备合法的基本资质条件,这是确保政府采购活动顺利进行的重要保障,并且其他国家也都有建立供应商库的经验,值得我们学习。比如,日本要求,政府采购供应商在申请入库资格审查时,应提交申请书、身份证明、营业登记与财务报表、纳税证明等相关文件资料,审查合格的供应商入库有效期限为2-3年,期限内原则上不再审查其资格,除非供应商有违法行为。

  供应商库制度是否有设定为行政许可的嫌疑?业内仍莫衷一是。但无论答案如何,采购人自行建立的供应商库,都不应当成为供应商投标的门槛。根据《政府采购法》第三十六条第一款第二项的规定,本项目应予废标。