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正在:如何准确界定“信息系统集成实施服务”项目属性?

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2018年05月09日 09:21 来源:中国政府采购网打印

荣木杉

笔者近期在中国政府采购网、各省级政府采购网上进行了大量调研、分析后发现存在以下两种令人费解的现象:

一是部分省、自治区、直辖市制订的《政府集中采购目录及采购限额标准》中把“C0202信息系统集成实施服务项目”(以下简称“信息系统集成项目”)列为必须委托集中采购机构采购的“集中采购项目”;

二是这些省、区、市的诸如:“公安天网建设项目”、“农村雪亮工程项目”、“电子政务信息化平台项目”、“不动产登记服务系统”、“煤矿安全远程监控信息系统项目”、“交通智能化监控指挥平台系统项目”、“监狱(看守所)安防及远程监控系统”、“检察院审讯远程监控系统”以及“法院远程接访和审判公开信息化系统”等一大批信息化集成系统建设类项目,有的委托集中采购机构采购,有的却委托政府采购社会代理机构(以下简称“代理机构”)代理采购;甚至同一个市、县(区)的同类信息化系统建设项目因采购人不同、采购时间不同而出现既委托代理机构采购、也委托集中采购机构采购的情形。

由此可见,各级财政部门、采购人、集中采购机构和社会代理机构因认知能力、专业水平、角色不同等诸多因素,对此类项目的采购品目属性归类存在较大分歧。也有的采购人、社会代理机构借以《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部87号令)第七条第二款“按照《政府采购品目分类目录》无法确定的,按照有利于采购项目实施的原则确定项目属性”之规定来随意确定采购项目属性。这是采购人曲解本条法规的规定。本条法规的立法本意是指“对于无法对应到采购品目分类目录中的采购项目,才能由采购人按照有利于采购项目实施的原则来确定采购项目的属性。

为什么会出现如此不同的采购组织形式呢?此类信息化系统集成(或建设)项目究竟是否应当属于《政府采购品目分类目录》(财库[2013]189号文件)中的“C0202信息系统集成实施服务项目”?财政部门、采购人和采购代理机构对此类项目的品目属性如果定性不正确,把本应当属于集中采购机构采购的集中采购项目错误地委托给了“代理机构”代理采购,就容易造成采购活动违法,引发采购纠纷,甚至引发民事赔偿诉讼,而对于监督部门而言还存在行政风险。

鉴于上述情况,笔者从评审专家和法律职业人角度对此进行了深入探讨,当然本文仅属于理论性探讨,是否属于“C0202信息系统集成项目”,应当由省级及以上财政部门针对具体的采购项目来依法裁定。

笔者认为确定采购项目属性应以“实质重于形式”的方式。

本文所称“实质重于形式”不是《会计学原理》中的“实质重于形式”,而是特指我们确定采购项目属性时不能仅看采购项目名称、科目名称(或资金来源来源形式),而是应当充分结合采购项目需求、实际功能用途和内容要素、项目所有权归属、以及是否纳入采购单位资产核算管理等来综合研判。

一、读懂、吃透《政府采购品目分类目录》有利于正确区分采购项目属性。

《政府采购品目分类目录》(财库[2013]189号文件)有关对“C0202信息系统集成实施服务”解释说明是指:“通过结构化的综合布线系统和计算机网络技术,将各个分离的设备、功能和信息等集成到相互关联的、统一协调的系统之中的服务”。包括:C020201基础环境系统集中服务实施服务、C020202硬件集成实施服务、C020203软件集成实施服务、C020204安全集成实施服务、C020299其他系统集成实施服务,并且对各子品目分别进行了详细解释说明。

C0206运行维护服务”是指:为满足信息系统正常运行及优化改

进的要求,对用户信息系统的基础环境、硬件、软件及安全等提供的各种技术支持和管理服务)

C020699其他运行维护服务”是指:包括数据迁移服务、应用迁移服务、机房或设备搬迁服务,以及其他运行维护服务。

C0207运营服务”指向用户提供租用软件应用系统、业务平台、信息系统基础设施等的部分或全部功能服务,配备操作人员或维护人员。

二、正确区分租赁“信息化系统集成项目”与分期付款方式采购“信息化系统集成项目”。

笔者发现,很多几百万至几千万的信息系统建设项目以所谓“租赁”方式购买系统集成服务。下载采购文件进一步分析发现,这些采购文件在采购需求、采购文件和采购合同中进行以下方式包装:一是在采购项目名称上冠以“XX系统建设工程项目租赁服务”、“XX系统项目建设运营服务”等;二是采购需求、合同内容中约定“由通信运营商(或供应商)全额垫资建设信息化系统,并租用电信运营商光纤通讯系统来构建信息系统数据传输,由供应商合同期内负责维护、管理和升级改造;三是在付款方式上采购人边使用边付款,把合同总价款分摊到N年中采取按月或按年方式支付)付款期限五年、十年不等……;四是约定合同履约期满后,采购项目整体交付采购人所有(即整个项目产权归属于采购人)。

因此,财政部门、采购人和代理机构容易把这类信息系统租凭采购项目的属性认定为“C0207运营服务采购项目(品目解释详见本文件第三款)”、或C0206运行维护服务(品目解释详见本文件第三款),有的采购人和财政部门甚至把认定为“C03电信和其他信息传输服务”。

笔者认为,这实际上这是一种误判。采购人要根据采购需求、采购合同履约结束后这类采购项目资产入账和产权归属情况来判定是否属于法律意义上的租赁服务。

1、“租凭”,是一种以一定费用博彩实物的经济行为,博彩将自己所拥有的标的物在合约期内交与承租人使用(或占用),博彩仍归出租人;承租人为获得其博彩需向出租人支付一定费用(租金);“租赁”的本质是不能转移或改变出租标的物所有权关系,出租人只是在一定合约期内临时让渡标的物的使用权而矣。例如租赁房屋(五年期、十年期)最终房屋产权仍是出租人而不是承租人。例如租有电信公司的光纤、通讯,最终光纤和通讯系统产权(或所有权)仍是电信公司和通讯运营商。

对于像冠名以“天网工程建设租凭服务项目”、“政法委农村

雪亮工程租赁服务项目”和“交通智慧能化指挥平台系统租赁服务项目”等类似采购项目,其采购合同本质上就是分期付款方式(一般为3-5年)购买“信息系统集成项目”。

对于冠名以“XX信息系统项目建设运营服务”,仔细分析其招标采购文件内容发现,也是属于前期由中标人全垫资建设,然后在合同期内根据采购人要求进行维护管理,采购人采取按月支付方式,直到合同期结束,而产权仍是采购人的。中标供应商所谓的运营服务其本质是履行分期付款期间的维护、升级服务义务而矣,并不具备“C0207运营服务”所规定的法律形式要件。

本文开篇所列举的一系列信息系统工程建设项目中的硬件设备、软件产品和相关配套设施、设备等占整个采购合同总价的绝大部分,中标商按采购文件(合同、相关设计方案)建设完成后,采购人需租用电信(通讯网络)来完成整个项目的数据传输、信息共享,合同期内由供应商按采购合同约定提供技术服务和管理维护。采购预算和合同总价中包含了供应商的资金成本、利润、合同期内的管理维护、质保技术服务等相关费用;信息系统集成项目主体或全部均应当按行政事业单位会计制度计入采购单位固定资产账的,整个信息系统集成项目产权归采购人所有(除电信运营商的光纤通讯、电信通讯需要租用、按月付通讯租用费外)。打个比喻,此类分期付款购买信息系统工程项目的方式,与我们向房地产开商按按揭购房极其类似。

三、正确区分“C0202信息系统集成”与“C0206运行维护服务”、“C0207运营服务”的项目属性。

C0206运行维护服务、C020699其他运行维护服务,是一种纯粹为采购人既有的网络设备、系统集成系统和设备提供相关服务为主要内容的项目。意即,主要服务内容、服务方式和服务对象是采购人已经有的“信息系统集成项目”及其相关设施、设备。服务合同履约完毕后不存在产权归属问题,服务形态(或状态)消失不复存在。

采购实践中,对于分期付款方式采购信息化系统集成服务项目,或者冠名为“XX信息化租赁服务”、“信息化建设项目运营服务”的项目,极容易混淆为C0207运营服务。像天网租赁服务、雪亮工程、交通智能化监控平台系统等,虽然也要租用电信运营商的电信通讯系统,但是从采购项目构成内容看,在这类信息系统工程建设项目中的硬件设备、软件产品和相关配套设施、设备等占整个采购合同总价的绝大部分,并且产权均归属于采购人所拥有,从形式上、还是内容实质上看,均不具备C0207运营服务的法律形式要件,无论如何应当认定为“C0202信息系统集成”中,而不应当认定为C0207运营服务项目。

综上所述,笔者认为就本文开篇所列举的一系列信息化建设项目而言都有一个共同特点,就是把“电脑或网络服务器、路由器、监控设备、摄像设备、传输设备、相关软件和设施等,运用通信或通讯介质(含租用、借用通讯运商的电信通讯光纤进行数据传输)进行有机组合、联结(或链接)从而把各个零散的诸多子系统、子设备有机组织起来形成功能齐全、系统完善、信息共享(或信息数据相互传输)的互联互通的信息化集成系统,无论为了构建这个庞大复杂的信息化集系统集成项目是否需要租赁电信运营商通讯(通信)传输系统;从实质要件和形式要件上综合起来看,完全符合“C0202信息系统集成项目”之属性定义,应当依法、依规认定为“C0202信息系统集成项目”。同时,对于为了组建这样的系统(包括对原有系统的升级、改造、设备更新、更换等)而另行增加或单独采购的设备、设施、相关软件产品等与信息系统集成服务密切相的货物,也应当属于“C0202信息系统集成”中的货物类项目属性。

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