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:“瑞士挑战制度”助力多国工程项目降本增效

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2018年04月17日 08:58 来源:中国政府采购报打印

  菲律宾总统杜特尔特近期表示,希望取消本国公共工程的招标制度,所有工程项目采用“瑞士挑战制度”进行招标。为何杜特尔特提出使用“瑞士挑战制度”进行工程项目的招标?什么是“瑞士挑战制度”?它有何优势?

  承包商递交提案第三方进行挑战

  “瑞士挑战制度”作为公共采购方式之一,是指供应商为获得政府某个项目的合同,而向政府提交一份书面形式的“非应标提议”方案。其在40年前被瑞士人首先提出并使用,主要用于公共基础设施项目或服务项目。

  “非应标提议方案”通常由与特定行业有关的公司,如开发商、供应商、出资方利用自己的资源来为其想参与的项目制定基本的参数和规格。政府部门收到供应商主动提供的方案后,邀请第三方参与竞标。第三方可提出与“非应标提议”方案相匹配的或者更好的竞标方案。而原始方案的供应商也可随后匹配竞标者的方案,或对竞标方案作出优化。如果原始方案是最好的,那么提出原始方案的供应商便可得到此项目的合同;如果第三方竞争者提出的方案更优,那么竞标者获得该项目合同。

  公共基础设施建设直接影响公共产品和服务的有效供给。有限的财政资金投入与快速增长的公共基础设施需求间的矛盾逐步加深,降低了公共产品和服务提供的质量和效率。公共采购规则往往过于僵化,且对大规模的基础设施开发是公式化的。“瑞士挑战制度”的出现,主要作用于公共部门与私人部门的合作,推动停滞不前或陷入困境的基础设施和公共事业项目。公共部门如何确定是否采用“瑞士挑战制度”?大型基础设施项目无论选择何种采购方式,都要考虑项目实际情况和国家特定因素。通常来讲,由国家、地区或州政府明确定义为需要进行但尚未取得进展或遇到困难的项目,采用的招投标程序基于公私部门合作关系,且公共部门能够贡献项目所需资金的10%-50%,就可采用“瑞士挑战制度”。

  提供项目资金 提高采购效率

  政府和社会资本基础设施咨询基金(PPIAF,世界银行集团的一个多方信托基金,其主要目标是通过具有较强影响力的合作伙伴关系创造有利环境,促进对基础设施的私人投资)研究认为,公共部门对“非应标提议”方案的依赖往往是由于这种合作关系首先能够解决公共部门缺乏项目资金以及缺少相关项目的专业性人才的问题;其次是为了避免漫长的竞争过程,从而更快地开展并实施项目;最后,该方案可用于政府当前计划之外且需要资助的基础设施项目,利用私营部门的资源、人才来使项目达到物有所值。

  此外,有些国家,如智利、南非的“瑞士挑战制度”中,公共部门为原始提案支持者报销其项目概念和项目开发成本,确保项目开发阶段有足够的时间、资金、人力资源。一方面,鼓励私营部门参与到公共采购项目中;另一方面,鼓励原始提案者不限于拥有雄厚资金的大型开发商。

  PPIAF还指出,“瑞士挑战制度”除了提高透明度来减少腐败外,还有助于利益相关方形成对招投标活动的公正看法。在这种采购方式中,公共部门会清楚地列出其接收和评估“非应标提议”方案的要求和程序。对比其他采购方式,其实施起来相对简单,减少了公共部门等权力机构对项目进行额外分析或决策的程序。

  但若项目相对复杂,“瑞士挑战制度”的优势可能随着公共部门强加的评估标准的数量增多而减少。采用的决策标准越多,投入评估的时间越长,决策过程中的主观性越强。如果采购人事先规定了项目中的某些最低技术标准,最终选择最低价中标,则可以克服这些限制。虽然在某些国家,第三方挑战者对“非应标提议”方案的回应有一定的时限要求,这有助于提高公共采购效率,但有些第三方挑战者认为,由于准备竞争提案的时间相对有限,“非应标提议”方案提议者可能更了解项目情况,会影响自己赢得合同的机会。

  不同国家“瑞士挑战制度”的特点

  “瑞士挑战制度”在瑞士、菲律宾、印度、智利、阿根廷、哥伦比亚、南非、斯里兰卡和台湾等国家和地区都被广泛运用,并取得了不同程度的成功。

  过去20年中,菲律宾的一些主要基建工程都采用了这一方式,包括菲律宾国际机场航站楼公司建造的马尼拉国际机场3号航站楼、生力集团建造的轻轨7号线等。菲律宾现行的政府采购法规定,公共工程或服务进行公开招标,通常由最低价投标人中标。菲律宾总统杜特尔特认为,现有采购制度只会拖慢工程的进度和导致贪腐。他表示,今后,菲律宾所有的工程将采取类似“瑞士挑战制度”的招标方式。“如果政府要建设一栋大楼、一条高速或者一段铁路,我会告诉承包商积极递交提案,让所有承包商都有机会参与政府项目。”同时,他要求获得项目合同的承包商最多只允许延期一个月,否则剩下的工程将交由其他承包商完成,并状告未完成项目的原承包商。他还向那些准时完工并且没有贿赂行为的承包商保证,将在工程完工后15天内结款。“如果所有的工程采用‘瑞士挑战制度’后比现行制度效果好,我将在适当的时候修改采购法。”杜特尔特称。

  除了菲律宾,印度也是使用“瑞士挑战制度”比较多的国家。2009年,印度最高法院批准了“瑞士挑战制度”授予合同的方式。目前,印度卡纳塔克邦、安得拉邦、拉贾斯坦邦、中央邦、比哈尔邦、旁遮普邦和古吉拉特邦的各州道路和住房项目均采用“瑞士挑战制度”进行招投标。2011年印度颁布的“公私伙伴关系规则草案”规定,中央一级的项目只允许在特殊情况下进行“瑞士挑战”。2017年,印度政府决定使用“瑞士挑战制度”重新开始23个火车站的修缮项目。

  总的来说,使用“瑞士挑战制度”进行招标的项目,都按照公共部门(通常是政府)、公共项目或公共服务(主要是港口、公路或铁路)的要求主动提交“非应标提议”方案,一旦“非应标提议”方案被接受,公共部门将在官方平台发布信息公告,并邀请第三方进行挑战。但具体挑战程序略有不同。

  有些地区要求“非应标提议”方案提议者递交投标文件中所要求数额的投标保证金证明函,以确保原始方案供应商在获得合同后有能力执行该项目。公共部门可自行决定公布哪些原始提案的信息内容,如价格、项目规格。有些地区则规定,如果挑战者提交的的方案比原方案投标价低,原“非应标提议”方案提议者应在一定期限内匹配新的出价。如,菲律宾的第三方挑战者有60天的时间准备反提议。但并非所有地区都规定了这一时间期限。如果最初提议者方案中的价格不低于挑战方,那么,该项目将被授予出价最低的挑战者。如果最初提议者在规定期限内递交的最新出价与挑战者相近,那么,公共部门会将合同授予提案中更有技术价值的一方。